Ferill 596. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 838 — 596. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á áfengislögum, nr. 75/1998 (sala á framleiðslustað).
Frá dómsmálaráðherra.
1. gr.
a. Á eftir orðinu „smásölu“ í 1. mgr. kemur: sölu á framleiðslustað.
b. Á eftir orðinu „heildsölu“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: sölu á framleiðslustað.
2. gr.
3. gr.
Ráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði, fyrirkomulag leyfisveitinga og framkvæmd eftirlits með starfsemi leyfishafa á grundvelli laga þessara. Þá er í reglugerðinni heimilt að fela tilteknu sýslumannsembætti að annast leyfisveitingar á grundvelli laga þessara.
4. gr.
Sækja skal um leyfi til sölu á framleiðslustað til sýslumanns.
Veita má handhafa framleiðsluleyfis, sem framleiðir minna en 500.000 lítra af áfengi á almanaksári, leyfi til sölu á framleiðslustað. Leyfishafa er heimilt að selja áfengt öl, gerjað úr möltuðu eða ómöltuðu korni, sem er að rúmmáli ekki meira en 12% af hreinum vínanda, í smásölu á framleiðslustað.
Leyfisveitandi skal leita umsagnar sveitarstjórnar þar sem starfsemi er fyrirhuguð. Óheimilt er að gefa út leyfi ef sveitarstjórn leggst gegn útgáfu þess með neikvæðri umsögn. Leyfi skal jafnframt bundið þeim skilyrðum sem fram kunna að koma í umsögn sveitarstjórnar um þau atriði sem henni er ætlað að leggja mat á. Umsögn sveitarstjórnar skal vera skýr og rökstudd og í henni koma fram hvort eftirfarandi skilyrði séu uppfyllt:
1. Starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála.
2. Lokaúttekt hafi farið fram á húsnæðinu.
3. Afgreiðslutími og staðsetning staðar sem umsókn lýtur að sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélagsins segja til um.
4. Starfsemi sé í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og laga um matvæli og, þegar við á, mat heilbrigðisnefndar á grenndaráhrifum starfseminnar, þ.m.t. hljóðvist.
5. Kröfum um brunavarnir, miðað við þá starfsemi sem fyrirhuguð er, sé fullnægt samkvæmt mati slökkviliðs.
Óheimilt er að afhenda áfengi á helgidögum þjóðkirkjunnar, sumardaginn fyrsta, 1. maí, 17. júní og fyrsta mánudag í ágúst.
Leyfi til sölu á framleiðslustað sem gefið er út til umsækjanda í fyrsta sinn gildir í eitt ár. Ef leyfi er endurnýjað er gildistími þess ótímabundinn, sbr. þó afturköllun leyfis skv. 24. gr.
5. gr.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011: Á eftir orðinu „smásölu“ í 1. mgr. 1. gr. laganna kemur: ríkisins.
2. Lög um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991: Við 11. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Leyfi til sölu á framleiðslustað 50.000 kr.
3. Áfengislög, nr. 75/1998:
a. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I í lögunum fellur brott.
b. Ákvæði til bráðabirgða IV og V í lögunum falla brott.
Greinargerð.
Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á áfengislögum, lögum um verslun með áfengi og tóbak og lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Frumvarpið er samið á vegum dómsmálaráðuneytisins. Frumvarp sama efnis var áður lagt fram í 504. máli á 151. löggjafarþingi hinn 4. febrúar 2021 og gekk til allsherjar- og menntamálanefndar hinn 16. febrúar 2021. Frumvarpið hlaut ekki frekari afgreiðslu þá og er nú er lagt fram í aðeins breyttri mynd, meðal annars vegna framkominna umsagna við frumvarpið við þinglega meðferð þess.
Frumvarpið felur í sér undanþágu frá einkaleyfi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á smásölu áfengis til neytenda sem er lögfest í 10. gr. áfengislaga, nr. 75/1998, og 1. mgr. 7. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011.
Lagt er til að smærri áfengisframleiðendum, sem uppfylla ákveðin skilyrði laganna, verði gert kleift að selja áfengt öl í smásölu á framleiðslustað. Frumvarpinu er þannig ætlað að styðja við smærri brugghús, sérstaklega á landsbyggðinni, en umtalsverð gróska hefur verið hérlendis í bruggun áfengs öls á síðastliðnum árum. Þannig eru tugir smærri brugghúsa starfandi um allt land sem framleiða fjölbreytt úrval afurða með skírskotun til íslenskrar menningar og staðhátta. Við gerð frumvarpsins var meðal annars horft til lagasetningar annars staðar á Norðurlöndunum þar sem smærri áfengisframleiðendum er almennt heimilt að selja framleiðslu sína í smásölu, þó með mismunandi takmörkunum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Fyrirrennari Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, Áfengisverslun ríkisins, var sett á laggirnar árið 1922 á sama tíma og áfengisbanni var aflétt að hluta til. Frumvarpinu er ekki ætlað að hrófla við hlutverki Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins né þeirri áfengisstefnu sem hingað til hefur verið við lýði og er m.a. sett fram í lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, sem heyrir undir fjármálaráðherra. Markmið frumvarpsins er að heimila þrönga undanþágu frá einkaleyfi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á smásölu áfengis með því heimila smærri áfengisframleiðendum, sem uppfylla ákveðin skilyrði laganna, að selja áfengt öl í smásölu á framleiðslustað.
Undanfarinn áratug hefur smærri brugghúsum, svonefndum handverksbrugghúsum, fjölgað mikið um allt land. Handverksbrugghús eru í eðli sínu smá og leggja áherslu á minni framleiðslu, gæði og sjálfstæði. Árið 2018 voru stofnuð Samtök íslenskra handverksbrugghúsa og eru á þriðja tug smærri brugghúsa meðlimir í samtökunum. Samhliða fjölgun innlendra brugghúsa hefur eftirspurn og áhugi almennings á innlendri áfengisframleiðslu aukist. Endurspeglast það meðal annars í umtalsverðri fjölgun á íslenskum áfengisafurðum, þá sérstaklega áfengu öli. Með frumvarpinu er leitast við að styðja við áframhaldandi vöxt og þróun á rekstrarumhverfi smærri brugghúsa á Íslandi.
Smærri brugghús hafa á síðastliðnum árum byggt upp ferðamennsku í kringum rekstur sinn. Á það sérstaklega við á landsbyggðinni en flest störf í tengslum við smærri brugghús eru utan höfuðborgarsvæðisins. Frumvarpið styður því við þá stefnu stjórnvalda að efla atvinnustarfsemi á landsbyggðinni.
Algengt er að smærri brugghús bjóði upp á skipulagðar kynnisferðir um framleiðslustað gegn gjaldi. Í slíkum ferðum eru afurðir kynntar og gestum boðið að smakka þær eða kaupa á grundvelli vínveitingaleyfis, til neyslu á staðnum. Sömu gestir mega hins vegar ekki kaupa sér áfengi í smásölu, þ.e. í neytendaumbúðum, til að taka með sér af staðnum. Hefur það sætt gagnrýni, bæði frá smærri brugghúsum og neytendum. Í frumvarpinu er lagt til að slík sala verði heimil. Smærri brugghús eru oft með fjölbreytt úrval öltegunda sem framleiddar eru í litlu magni eða tímabundið sem getur reynst erfitt að koma í sölu hjá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Með frumvarpinu er því leitast við að jafna stöðu smærri brugghúsa og þeirra stærri hvað þetta varðar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpi þessu er lagt til að handhafi framleiðsluleyfis, sem er undir ákveðnu framleiðsluhámarki, 500.000 lítra af áfengi á hverju almanaksári, geti óskað eftir viðbótarleyfi til að selja áfenga framleiðsluvöru í smásölu á framleiðslustað. Gert er ráð fyrir að heimildin taki til áfengs öls, sem gerjað er úr möltuðu eða ómöltuðu korni, og inniheldur að hámarki 12% vínanda að rúmmáli. Þá er lagt til að ráðherra geti útfært í reglugerð hvernig nánara fyrirkomulagi með sölu á framleiðslustað skuli háttað.
Atvinnustarfsemi er tengist áfengi er leyfisbundin á Íslandi þar sem ekki er um hefðbundna neysluvöru að ræða. Í áfengislögum er mælt fyrir um fyrirkomulag leyfisveitinga sýslumanna varðandi innflutning, framleiðslu og heildsölu áfengis. Sýslumenn í því umdæmi sem starfsemi er fyrirhuguð munu annast leyfisveitingu á sama hátt og verið hefur. Að auki þarf að liggja fyrir umsögn sveitarstjórnar þar sem starfsemin er fyrirhuguð. Er ráðgert að sýslumaður afli slíkrar umsagnar við umsóknarferli og verður leyfi ekki veitt ef sveitarstjórn telur að þau skilyrði sem henni er ætlað að leggja mat á séu ekki uppfyllt. Ef sveitarstjórn veitir jákvæða umsögn er henni jafnframt heimilt að binda umsögnina ákveðnum skilyrðum. Sveitarstjórnir hafa á þennan hátt ákvörðunarvald um hvort sala á framleiðslustað skuli leyfð innan sveitarfélagsins og með hvaða hætti. Þetta er í samræmi við umsóknarferli rekstrarleyfa skv. III. kafla laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, nr. 85/2007.
Lögregla, tollgæsla og skattyfirvöld munu áfram annast eftirlit í samræmi við 4. mgr. 4. gr. laganna. Eins og áður kemur fram er ráðgert að ráðherra muni í reglugerð geta kveðið nánar á um atriði er tengjast framkvæmd leyfisveitinga, fyrirkomulagi með sölu á framleiðslustað og eftirliti með leyfishöfum, sbr. 3. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar sem fela í sér að áfengi verði sýnilegra í íslensku samfélagi en áður heldur verði farin sú leið að heimila smásölu áfengis í gegnum smærri brugghús, nánar tiltekið að brugghúsum verði gert kleift að selja afurðir sínar beint til neytenda í smásölu á framleiðslustað. Þrátt fyrir þá auknu heimild til smásölu áfengis sem frumvarpið gerir ráð fyrir verða áfengisauglýsingar enn óheimilar og hefðbundinn verslunarrekstur með áfengi verður enn að meginstefnu í höndum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Ekki er talið að þessi breyting muni hafa teljandi áhrif á lýðheilsu þjóðarinnar þrátt fyrir að breytingin kunni að fela í sér fjölgun á áfengisútsölustöðum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið varðar réttindi sem varin eru af 65. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Með frumvarpinu er leitast við að styrkja atvinnufrelsi og jafna stöðu innlendra áfengisframleiðenda með hliðsjón af framangreindum ákvæðum.
Við gerð frumvarpsins var tekið til skoðunar hvort sú tilhögun að veita tilteknum hópi innlendra áfengisframleiðenda, þ.e. smærri brugghúsum, heimild til smásölu á áfengu öli á framleiðslustað kynni að fela í sér mismunun sem bryti í bága við 11. og 16. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn). Skv. 11. gr. hans eru magntakmarkanir á innflutningi bannaðar svo og allar ráðstafanir sem hafa samsvarandi áhrif. Þá kemur fram í 16. gr. samningsins að samningsaðilar skuli tryggja að breytingar á ríkiseinkasölu feli ekki í sér að gerður sé greinarmunur á milli ríkisborgara Evrópusambandsins og EFTA-ríkja hvað snertir skilyrði til aðdrátta og markaðssetningar vara. Við skoðun á þessum atriðum var meðal annars horft til sambærilegrar lagasetningar í Finnlandi þar sem tilteknum brugghúsum var gert kleift að selja áfengi í smásölu til neytenda á framleiðslustað. Þá var litið til skýrslu sem unnin var fyrir sænsku ríkisstjórnina í tilefni fyrirhugaðrar lagasetningar um sölu á framleiðslustað (En möjlighet till småskalig gårdsförsäljning av alkoholdrycker SOU 2021:95). Ljóst er að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu fela í sér undanþágu frá einkaleyfi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á smásölu áfengis. Þessi undanþága mun fela í sér takmarkaða heimild fyrir tiltekna áfengisframleiðendur að uppfylltum nánari skilyrðum. Að teknu tilliti til framangreinds er ekki talið að undanþágan feli í sér brot á 11. og 16. gr. EES-samningsins. Frumvarpið verður þannig ekki talið skapa vandkvæði með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar eða alþjóðlegra skuldbindinga.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu, um breytingu á áfengislögum og frummat á áhrifum voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is hinn 29. nóvember 2019 í máli nr. S-296/2019. Í máli S-35/2020, sem sett var í samráðsgátt 13. febrúar 2020, voru birt drög að frumvarpi til breytinga á áfengislögum en þá varðandi innlenda vefverslun eingöngu. Var boðað að áfram yrði unnið að frumvarpi til breytinga í þá vegu að heimila minni áfengisframleiðendum sölu á eigin framleiðslu á framleiðslustað. Drög að því frumvarpi, með viðbættum ákvæðum um sölu á framleiðslustað, voru svo birt í samráðsgátt stjórnvalda 28. september 2020 í máli nr. S-200/2020.
Í síðastnefndu máli, nr. S-200/2020, sem opið var til umsagnar fram til 12. október 2020, bárust alls 147 umsagnir frá einstaklingum, opinberum stofnunum og hagsmunaaðilum. Meginefnistök umsagna voru svipuð og í þeim umsögnum sem áður höfðu borist í samráðsgátt. Fjölmörg minni brugghús lýstu yfir ánægju með áform frumvarpsins um að leyfa sölu áfengs öls á framleiðslustað. Töldu þau frumvarpið styðja við smærri brugghús svo þau gætu vaxið og dafnað og fyrirkomulag á smásölu áfengis færðist nær því sem tíðkast í löndum sem Ísland almennt ber sig saman við.
Margir hagsmunaaðilar lögðu áherslu á að fyrirhugaðar lagabreytingar myndu styrkja rekstur þeirra á tímum COVID-19-faraldursins, en til að mynda hafa fjölmargir veitingastaðir óskað eftir heimild til að selja áfengi í netverslun með heimsendingu. Hagsmunaaðilar gerðu þó athugasemdir við að heimild til að óska eftir leyfi til sölu á framleiðslustað sé takmörkuð við þá sem framleiða undir 500.000 lítrum á almanaksári, og að sala á grundvelli leyfis sé bundið við áfengt öl. Í ljósi þess að leyfi til sölu á framleiðslustað felur í sér þrönga undanþágu frá einkaleyfi íslenska ríkisins á smásölu áfengis er ekki talið heimilt að víkka undanþáguna svo að hún nái til allrar eða nær allrar áfengisframleiðslu á Íslandi. Vísast í því sambandi m.a. til umfjöllunar í 4. kafla um skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum.
Félag atvinnurekenda vísaði til þess í umsögn sinni að lagasetning í Finnlandi um sölu áfengs öls á framleiðslustað væri ekki gott fordæmi fyrir gerð þessa frumvarps þar sem þar hefði samhliða verið heimiluð sala áfengs öls í verslunum. Þannig hefði erlendum aðilum verið heimilað að koma vörum sínum á framfæri með sömu skilyrðum og finnskum brugghúsum en slíkt sé ekki gert í frumvarpi þessu og brjóti því frumvarpið gegn jafnræðisreglu Evrópuréttar. Hvað þetta varðar vísast til umfjöllunar í 4. kafla en meta verður áhrif undanþágunnar með tilliti til þeirra ströngu skilyrða sem uppfylla þarf til að fá slíkt leyfi. Er því ekki talið að leyfið muni hafa veruleg áhrif á smásölu áfengis á Íslandi þótt áhrifin kunni að vera umtalsverð fyrir þau smærri brugghús sem uppfylla skilyrði leyfisins.
Eins og rakið er í 1. kafla var jafnframt tekið tillit til framkominna umsagna sem bárust við þinglega meðferð efnislega áþekks frumvarps á 151. löggjafarþingi.
6. Mat á áhrifum.
Ætla má að sala á framleiðslustað muni ekki hafa veruleg samfélagsleg áhrif enda er ekki um veigamikla breytingu á gildandi fyrirkomulagi að ræða.
Frumvarpinu er ekki ætlað að stuðla að aukinni neyslu áfengis heldur einungis að gera brugghúsum kleift að selja sína vöru til neytenda í ákveðnum tilvikum en með skýrum takmörkunum. Er því ekki ástæða til að ætla að áfengisneysla, og sá vandi sem henni kann að fylgja og sem kann að birtast með ólíkum hætti milli kynja, muni aukast verði frumvarpið að lögum.
Ekki hefur farið fram mat á því hver áhrif frumvarpsins kunni að verða á áfengissölu Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, verði það að lögum. Þá er ekki talið að frumvarpið muni hafa teljandi áhrif á fjárhag sveitarfélaga sem hafa ákveðið ákvörðunarvald í umsögnum sínum, sbr. umfjöllun í kafla 3.
Eftirlit verður eins og verið hefur á grundvelli áfengislaga verði frumvarpið að lögum. Veiting leyfa er ætlað að vera með svipuðum hætti og gildir um önnur leyfi á grundvelli áfengislaga. Gert er ráð fyrir að þau verkefni sem kunna að fylgja breyttu fyrirkomulagi rúmist innan ramma fjárveitinga þeirra stofnana sem að málaflokknum koma.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. og 2. gr.
Um 3. gr.
Ekki er talið nauðsynlegt að vísa til leyfis til sölu á framleiðslustað í 1. og 4. mgr. 5. gr. Er það vegna þess að einungis handhafar framleiðsluleyfis geti fengið leyfi til sölu á framleiðslustað og því er nægjanlegt að vísa til framleiðsluleyfis.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um skilyrði sem handhafi framleiðsluleyfis þarf að uppfylla til að geta sótt um leyfi til sölu á framleiðslustað. Leyfið verður þannig aðeins veitt þeim sem framleiðir minna en 500.000 lítra af áfengi samkvæmt framleiðsluskýrslum liðins árs úr framleiðslubókhaldi sem öllum áfengisframleiðendum er skylt að skila, sbr. 4. mgr. 5. gr. áfengislaga og laga um gjald af áfengi og tóbaki, nr. 96/1995. Á grundvelli þessara skýrslna geta umsækjendur lagt fram gögn sem sýna fram á að ársframleiðsla áfengis sé undir hámarki ákvæðisins, þ.e. sé undir 500.000 lítrum. Með því að miða við heildarframleiðslu áfengis á almanaksári er unnt að skilja á milli smærri og stærri brugghúsa.
Handhafa framleiðsluleyfis er einungis heimilt að selja áfengt öl sem inniheldur ekki meira en 12% af hreinum vínanda að rúmmáli og er gerjað úr möltuðu eða ómöltuðu korni. Ljóst er að með ákveðnum framleiðsluaðferðum getur styrkleiki áfengs öls orðið meiri en 12%, jafnvel sambærilegur og í sterku áfengi, og er því talið nauðsynlegt að tiltaka ákveðið hámark vínanda að rúmmáli, enda er það ekki ætlunin með frumvarpinu að heimila smásölu sterks áfengis á framleiðslustað. Þá er vísað til þess í frumvarpinu að hið áfenga öl skuli gerjað úr möltuðu eða ómöltuðu korni og er það meðal annars gert til þess að eyða öllum vafa um að áfengir gosdrykkir falli undir söluheimildir leyfisins.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að leyfisveitandi, sýslumaður, skuli við málsmeðferð vegna leyfisumsóknar leita umsagnar sveitarstjórnar. Sem fyrr segir er gert ráð fyrir áþekku fyrirkomulagi og til staðar er við meðferð leyfisumsókna samkvæmt ákvæðum laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, nr. 85/2007. Á sama hátt og þar er mælt fyrir um verður leyfi ekki gefið út ef sveitarstjórn leggst gegn því með neikvæðri umsögn um þau atriði sem henni er ætlað að leggja mat á. Þannig skal sveitarstjórn meðal annars leggja mat á og eftir atvikum staðfesta að starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála, að lokaúttekt hafi farið fram á húsnæðinu, að afgreiðslutími og staðsetning sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélagsins segja til um, að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, laga um matvæli og laga um brunavarnir. Jafnframt er ráðgert að sveitarstjórn geti í umsögn sinni sett ákveðin skilyrði fyrir starfseminni út frá þeim atriðum sem henni er ætlað að leggja mat á, t.d. um að opnunartími sé í samræmi við reglur og skipulag sveitarfélagsins.
Í 4. mgr. er mælt fyrir um hvenær óheimilt er með öllu að afhenda áfengi á grundvelli leyfisins á sama hátt og með smásöluleyfi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, sbr. 2. mgr. 12. gr. gildandi áfengislaga.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um gildistíma leyfis til sölu á framleiðslustað. Ráðgert er að leyfi verði í fyrsta sinni gefið út til umsækjanda í eitt ár og að lokinni endurnýjun verði leyfið ótímabundið enda verði það ekki afturkallað, sbr. 24. gr. áfengislaga. Um er að ræða sama fyrirkomulag og er viðhaft með önnur leyfi á grundvelli laganna.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í 2. tölul. 8. gr. lagt til að við 11. gr. laga um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, verði bætt tölulið þess efnis að fyrir útgáfu á leyfi til að selja áfengt öl á framleiðslustað skuli greiða gjald að fjárhæð 50.000 kr.
Í 3. tölul. 8. gr. er lagt til að tiltekin bráðabirgðaákvæði gildandi áfengislaga verði felld brott enda hafi þau runnið sitt skeið.
